著名律师师安宁，北京大成律师事务所高级合伙人、法学博士，最高人民法院《人民法院报》特约法治评论员，中华全国律师协会民事专业委员会委员，自然资源部《中国不动产》专家委员会委员
第一、不能因内部分工而忽视应诉工作中的外部效力的法定性
根据《应诉规定》的制度设计，自然资源主管部门应当依法确定“应诉承办机构”，并将应诉通知书及相关材料转交应诉承办机构办理。
应诉承办机关的确定规则包括：（一）被诉的行政行为未经复议的，作出该行政行为的业务工作机构为应诉承办机构；（二）被诉的行政行为经复议维持的，作出该行政行为的业务工作机构和法治工作机构为应诉承办机构。业务工作机构负责对原行政行为的合法性进行举证和答辩，法治工作机构负责对复议决定的合法性进行举证和答辩；（三）被诉的行政行为经复议改变的，办理行政复议事项的法治工作机构为应诉承办机构，业务工作机构协助办理。
值得注意的是，由于行政诉讼法明确规定复议机关无论是作出“维持”或“改变”决定，其恒定为被告。因此，因行政复议机关维持原行政行为被共同提起诉讼的，自然资源主管部门的应诉承办机构应当与立案的人民法院联系，并及时与行政复议机关的应诉承办机构沟通。也即，行政行为作出主体与复议主体本身存在上下级关系，此时需要两级应诉承办机关确定何者为主办机构。
但是，无论自然资源主管部门的内部应诉承办机构如何确定或如何进行工作协调，具有应诉法律主体资格外部效力的只能是被诉自然资源部门，这一外部效力的法定性就决定了应诉主体不得以内部分工为由而进行抗辩。
第二、应当正确应用行政争议解决中的调解机制。无论是已经进入诉讼程序或是在非诉程序中，均可能存在以“非裁判”的方式化解行政争议的可能，其包括诉讼调解或诉讼外和解两种情形。
根据《应诉规定》的要求，应诉承办机构收到应诉通知书后，认为能够采取解释说明、补充完善相关行政程序、积极履行法定职责等措施化解行政争议的，应当及时提出具体措施的建议，必要时应当经本部门负责人同意，与人民法院、原告沟通协商，但不得采取欺骗、胁迫等手段迫使原告撤诉。其中，如遇人民法院建议调解的行政争议，应诉承办机构应当提出协调解决方案，经自然资源主管部门负责人批准后，配合人民法院与当事人进行沟通协调。
笔者认为，行政诉讼调解或诉讼外和解，应当重视上位法的约束力，不得单纯为了“化解”行政争议而无原则地破坏法治规则。因此，在调解工作中必须注重上位法的授权与限制。根据行政诉讼法的规定，涉及行政赔偿、行政补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。也即，对前述涉及“自由裁量权”的案件进行调解时，必须同时审查行政主体自由裁量权本身的合法性。如果该自由裁量权本身合法，只是裁量幅度“显失公平”的，可以适用调解制度。反之，如果自由裁量权本身不合法，则应当确认其“违法”或“无效”，此时并无可适用调解制度的法律空间。因为对违法的自由裁量权给予调解，等同于对违法或无效行政行为放弃了司法规制。
调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。根据《解释》规定，行政诉讼调解必须是在法律关系明确、事实清楚的基础上，在征得当事人双方同意后，方可调解。
第三、应当注重裁判、调解法律文书与执行制度之间的有效衔接。调解达成协议的，应请求人民法院制作调解书，应对自然资源被诉主体或原告及第三人的各方权利义务给以明确载明。调解书一经签收，即具有法律效力。具有行为履行义务的或给付义务的调解书在符合法定条件后，可以进入执行程序。
根据《解释》规定，对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申请人民法院强制执行；人民法院判决行政机关履行行政赔偿、行政补偿或者其他行政给付义务，行政机关拒不履行的，对方当事人可以依法向法院申请强制执行。
因此，自然资源被诉主体如负有履行法律义务的，则应当积极主动履行，否则将会产生相应的行政、监察、纪检或司法制裁等法律责任。《应诉规定》明确要求，人民法院的裁判文书需要履行的，应诉承办机构应当按照法律规定的期限履行。重大、疑难、复杂案件应当自判决、裁定和调解书生效之日起１０日内提出履行的意见，报经本部门负责人批准后组织实施，并在判决、裁定和调解书生效之日起３０日内，向负责人报告履行情况，同时抄送法治工作机构。
自然资源行政部门相关工作人员如果违法本规定，构成拒绝履行或者无正当理由拖延履行发生法律效力的判决、裁定和调解书而被人民法院强制执行的情形；或者构成无法定事由未全面履行人民法院发生法律效力的判决、裁定和调解书的情形的，则对直接负责的责任人员依法予以处分。
第四、应当注重依法办理人民法院的司法建议及对规范性文件的附带审查意见
“司法建议”是人民法院对行政主体行使司法监督权的一种特定形式，自然资源部门必须重视对司法建议内容的认真落实和及时回复工作。根据《应诉规定》，在收到司法建议后，应诉承办机构应当组织研究落实，提出具体措施、意见和建议，对存在的违法或者不当的行政行为进行整改，并将有关情况及时向人民法院反馈。涉及多个应诉承办机构的，由法治工作机构牵头，组织应诉承办机构研究落实。
新行政诉讼法的一个重要制度设置就是对规范性文件的附带审查，其亦系对行政行为合法性的一种特殊司法监督形态。对自然资源部门而言，根据人民法院的审查结论而修正规范性文件中的瑕疵性规定，亦是对行政判决的一种法定执行方式。按照《应诉规定》的要求，被诉自然资源部门在收到人民法院对本部门制发的规范性文件的处理建议的，应当组织研究，并于６０日内向人民法院反馈处理意见。发现该规范性文件与法律法规规章的规定相抵触的，应当及时废止该规范性文件，并向社会公开。反之，如果不依法及时处理司法机关司法建议，不整改本部门、本单位存在的违法行政问题的，则要承担相应的法纪与行政责任。
对行政行为的合法性审查和对规范性文件的审查，不仅体现在行政诉讼中，同时体现在行政复议制度的功能中。根据《复议规定》的要求，行政复议机关在行政复议过程中，发现被申请人相关行政行为的合法性存在问题，或者需要做好善后工作的，应当制发行政复议意见书，向被申请人指出存在的问题，提出整改要求。也即，行政复议不仅要处理具体的行政争议，而且应当对自然资源部门内部法制体系的合法构建起到自我审查和自我修正的作用。
反之，被复议主体拒不整改或者整改不符合要求，情节严重的，行政复议机关应当报请有关国家机关依法处理。
按照自有资源部等五部（局）《通知》，我国从２０１９年起将利用５年的时间基本完成全国重点区域自然资源统一确权登记。此后，在基本完成全国重点区域的自然资源统一确权登记工作的基础上，适时启动非重点区域自然资源确权登记工作，最终实现全国自然资源确权登记全覆盖的目标。
我们相信，随着自然资源领域“深改”工作的推进，我国的自然资源和不动产保护制度必将会迈向更高的法治化水平！
