随着自然资源领域深化改革的推进，我国正在构建起不动产登记与自然资源登记深度融合的统一登记制度和信息关联体系，此举必将对依法保护国家、集体、法人、自然人及其他组织等一切物权主体的合法权益起到巨大的推进作用。
一、自然资源统一确权登记制度体系的特殊性
根据自然资源部、财政部、生态环境部、水利部、国家林业和草原局于２０１９年７月１１日发布的《关于印发＜自然资源统一确权登记暂行办法＞的通知》【自然资发〔２０１９〕１１６号文】指出，构建自然资源统一确权登记的目的是为贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设决策部署，建立和实施自然资源统一确权登记制度，推进自然资源确权登记法治化，推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度，实现山水林田湖草整体保护、系统修复与综合治理。
据此，我国已经明确将要构建“自然资源统一确权登记制度”的国土资源保护体系，并在这一制度体系中坚持资源公有、物权法定和统一确权登记等三项基本原则。明确了自然资源统一确权登记与已经设立的不动产统一登记制度之间的关系，即自然资源统一确权登记以不动产登记为基础，依据《不动产登记暂行条例》的规定办理登记的不动产权利，不再重复登记。但笔者认为，不动产登记与自然资源统一确权登记最主要的区别在于，前置系物权的“公示”登记，后者则同时具有权属确认效力和物权公示职能。
因此，自然资源统一确权登记的价值在于，其将清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源之间的边界。因此，在自然资源统一确权登记工作进程中，必然要涉及到确认、划分或重构某宗自然资源所有权主体的问题，其中既包括国家所有权主体亦包括集体所有权主体。同时，在国家所有权层面又因委托管理行为和代表管理行为而在国家授权的基础上分离出相关“所有权代表行使主体”和“所有权代理行使主体”。
笔者认为，由于各类自然资源权属主体之间的实体权益有可能存在交叉、重合、包含、抵触及待分析等情形，故在行政管理体系中依法处理、裁决自然资源权属纠纷或在司法领域中依法裁判各类资源纠纷时，有关行政主体尤其是地方各级人民政府和各级自然资源主管部门将成为此类行政处理、行政复议或行政诉讼法律关系中的主要被诉主体。显然，涉及自然资源行政复议及应诉工作的重要性日益提升。
二、自然资源登记中的行政复议与应诉问题
２０１９年７月１９日自然资源部发布第３号令《自然资源行政复议规定》【下称《复议规定》】和第４号令《自然资源行政应诉规定》【下称《应诉规定》】，二者均自２０１９年９月１日起施行。今后，自然资源主管部门依法参加行政复议与行政诉讼活动的，将主要依据该两规定开展具体工作，但同时必须重视有关上位法及司法解释的约束力。
笔者认为，在涉及自然资源登记中的行政复议与应诉工作中，应重视下列各类实务问题。
第一，重视在程序法方面维护自然资源管理秩序，依法排除行政行为相对人或利害关系人的不当“涉诉”行为。
《复议规定》对投诉、举报、检举和反映问题等事项的处理中，已作出了相应的排除性规定。应当注意，一般被复议程序排除的主管事项，同时也是被行政诉讼程序所应当排除的内容，除非复议程序中的“不予受理”决定单纯系因时效、期间或不涉及主管权因素而作出的。
因此，属于下列情形之一，自然资源主管部门已经将处理情况予以告知，且该告知行为未对申请人的实体权利义务产生不利影响的，行政复议机关可以不予受理或者受理审查后驳回行政复议申请：（一）信访处理意见、复查意见、复核意见，或者未履行信访法定职责的行为；（二）履行内部层级监督职责作出的处理、答复，或者未履行该职责的行为；（三）对明显不具有事务、地域或者级别管辖权的投诉举报事项作出的处理、答复，或者未作处理、答复的行为；（四）未设定申请人权利义务的重复处理行为、说明性告知行为及过程性行为。
应该说，《复议规定》对上述情形的排除，与最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》【下称《解释》】的立法精神是基本一致的，但《复议规定》将之仅限于投诉、举报、检举和反映问题等情形，显然与最高法院《解释》相比缩小了排除适用范围。根据《解释》精神，凡是在自然资源管理中涉及刑事司法行为、调解行为、行政指导行为、重复处理行为、不产生外部法律效力行为以及行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为等，均不属于行政诉讼的受理范畴，当然亦不属于行政复议受理范畴。
此外，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为亦不属于行政诉讼受案范围，但接受协助执行指令的行政机关自行扩大执行范围或者采取违法方式实施执行行为的除外。
第二，应强化内部指导与监督力度，但必须明确此类内部指导与监督行为不具有可复议性和可诉性。
根据《复议规定》的制度安排，县级以上自然资源主管部门依法办理行政复议案件，履行行政复议决定，指导和监督行政复议工作；自然资源部对全国自然资源行政复议工作进行指导和监督。上级自然资源主管部门对下级自然资源主管部门的行政复议工作进行指导和监督。同时规定，上级自然资源主管部门应当加强对下级自然资源主管部门行政应诉工作的指导和监督。这一系列制度安排表明，强化内部指导与监督力度，是两项规定的重要立法指导思想。
笔者认为，根据最高法院《解释》的授权，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，以及未经“外化”而对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的内部行为等均不具有可复议性和可诉性。也即，在自然资源主管部门内部上下级机关之间行使监督权的行为中，并不存在“派生诉讼”的法律空间。
第三、应重视行政应诉与复议工作中的各类法律素养的培训活动，应注重法律适用中“法的融合性”问题。
《应诉规定》第七条明确要求，自然资源主管部门应当建立行政应诉学习培训制度，开展集中培训、旁听庭审和案例研讨等活动，提高工作人员的行政应诉能力。同时，要求主管部门定期统计和分析行政应诉情况，总结行政应诉中发现的普遍性问题和重点案件，并在本部门内部或者向下级自然资源主管部门通报，督促其改进管理、完善制度。
笔者认为，随着上述内训制度的踏实推进，自然资源部门的行政应诉工作能力必将深度强化。但是，在有关法律素养及业务能力的培训中，不能仅限于对自然资源法律制度或两个规定的培训，而是应当注重强化对我国整体法律制度的体系化认知，注重强化对各类法律制度横向融合的适用性，注重提升行政执法与行政应诉工作人员的“大纵深”专业化思维，注重避免法律适用中的教条主义和机械化倾向。
